>Orzecznictwo>WSA>2011 >

II SA/Wa 645/11
orzeczenie nieprawomocne

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

dnia 14 września 2011 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2011 r. sprawy ze skargi Z. L. na decyzję Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosku o zabezpieczenie danych osobowych
1) uchyla zaskarżoną decyzję,
2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości,
3) zasądza od Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych na rzecz skarżącego Z. L. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie
Z. L. (dalej skarżący) skargą z 1 lutego 2010 r. wystąpił do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych o wydanie decyzji administracyjnej nakazującej administratorom danych osobowych, tj. Prezesowi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] przywrócenie właściwego stanu technicznego oddawczych skrzynek pocztowych oraz Dyrektorowi Oddziału Rejonowego Poczty Polskiej w [...] wydania polecenia zakazu pozostawiania listonoszom korespondencji pocztowej w skrzynkach nie posiadających zabezpieczenia przed dostępem osób niepowołanych, co doprowadzi do stanu zgodnego z prawem w zakresie ochrony danych osobowych, związanych z korespondencją za pośrednictwem operatora pocztowego.
Decyzją z [...] września 2010 r. znak [...] wydaną na podstawie art. 12 pkt 2 i art. 22 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.), Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych odmówił uwzględnienia skargi.
W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych decyzją z [...]stycznia 2011 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 12 pkt 2 i art. 22 ustawy o ochronie danych osobowych, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ stwierdził, że wniosek skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem skarżący nie przedstawił żadnych dowodów, które uzasadniałyby zmianę decyzji podjętej [...] września 2010 r.
Organ wyjaśnił, że skarżący przedmiotem swojej skargi z 1 lutego 2010 r. uczynił zarzut niedostatecznego zabezpieczenia jego danych osobowych przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową [...] oraz Dyrektora Oddziału Regionalnego Poczty Polskiej w [...] . W związku z tym, Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych, działając na podstawie i w granicach ustawowych kompetencji, przeprowadził postępowanie wyjaśniające w przedmiocie realizacji przez te podmioty ciążącego na nich, jako administratorach danych osobowych skarżącego, nałożonego ustawą o ochronie danych osobowych, obowiązku odpowiedniego zabezpieczania tych danych.
Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych wskazał, że art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, zobowiązuje administratora danych do zastosowania środków technicznych i organizacyjnych zapewniających ochronę przetwarzanych danych osobowych odpowiednią do zagrożeń oraz kategorii danych objętych ochroną. Oznacza to zatem, że jest on obowiązany nie tylko do stosowania odpowiednich środków zabezpieczających i monitorowania ich sprawności, ale również reagowania na wszelkie sygnały dotyczące wadliwości tych zabezpieczeń.
Organ podniósł, że przeprowadzone w tej sprawie postępowanie nie wykazało by po stronie Spółdzielni doszło do uchybień w kwestionowanym przez skarżącego zakresie. Postępowanie nie dowiodło, że przypisana skarżącemu skrzynka pocztowa nosiła cechy uszkodzeń mechaniczno-technicznych wpływających ujemnie na bezpieczeństwo wrzucanej do niej korespondencji kierowanej do skarżącego, a także że dotyczące tej sprawy zgłoszenia skarżącego były przez Spółdzielnię ignorowane. Wskazał przy tym, że Spółdzielnia na skutek otrzymywanych od skarżącego informacji kilkakrotnie dokonywała oględzin skrzynki i udzielała mu odpowiedzi stosownie do poczynionych w ich toku ustaleń.
Organ, odnosząc się do zarzutu skarżącego, że znajdujące się w aktach sprawy protokoły oględzin jego skrzynki pocztowej nie mogą stanowić dowodu w sprawie, wskazał, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie wprowadzają obowiązku udowadniania pewnych faktów jedynie za pomocą określonych dowodów, czy dowodów spełniających określone warunki formalne. Zgodnie bowiem z art. 75 § 1 Kpa dowodem jest wszystko, co może przyczynić się do wyjaśniania sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zaznania świadków, opinie biegłych oraz oględzin. Jednocześnie organ wyjaśnił, że nadesłana przez skarżącego, jako dowód w sprawie, korespondencja wyjęta ze skrzynek pocztowych osób zamieszkujących w [...] przy tej samej ulicy co skarżący, nie może stanowić dowodu na potwierdzenie twierdzeń o braku prawidłowego zabezpieczania skrzynek pocztowych przez Spółdzielnię. Przedmiotem bowiem zainicjowanego przez skarżącego postępowania przed Generalnym Inspektorem Ochrony Danych Osobowych była okoliczność niedostatecznego zabezpieczania jego danych osobowych przez Spółdzielnię oraz Dyrektora Oddziału Regionalnego Poczty Polskiej w [...] . Przedstawione przez skarżącego dowody dotyczyły innych osób, zatem nie miały wartości dowodowej dla niniejszego postępowania.
Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych podtrzymał także swoje stanowisko co do zarzutów kierowanych wobec Poczty Polskiej S.A. Wskazał, że przeprowadzone postępowanie wykazało, iż na skutek skierowanych przez skarżącego do Poczty Polskiej S.A. powiadomień, podjęła ona dodatkowe działania, tj. wydała listonoszowi obsługującemu region, w którym skarżący zamieszkuje, polecenie służbowe doręczania mu korespondencji bezpośrednio do mieszkania, z uwagi na okoliczność pozyskania informacji o uszkodzeniu jego skrzynki pocztowej.
W konkluzji organ wyjaśnił, że obecnie na rynku pocztowym działa wiele firm świadczących usługi doręczania przesyłek listowych. Zatem fakt, iż pomimo skierowanej przez skarżącego do Poczty Polskiej prośby o niepozostawianie jego korespondencji w przypisanej mu skrzynce pocztowej, nadal odnajdywał on w niej przesyłki, nie świadczy o zaniedbaniach w tym zakresie przez Pocztę Polską S.A.
Decyzja Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych stała się przedmiotem skargi Z. L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W skardze tej skarżący podniósł, że organ odmówił mu możliwości skorzystania z uprawnień do zapoznania się z materiałami postępowania dowodowego, co uniemożliwiło wykazanie negatywnych działań Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych i ich rzeczowe uzasadnienie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał w całości stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.
W okolicznościach przedmiotowej sprawy na podkreślenie zasługuje, że zgodnie z art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz nie z powodów w niej wskazanych.
W ocenie Sądu Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych rozpoznając, w trybie przepisu art. 127 § 3 kpa, wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 kpa. Naruszenie to polega na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Uregulowane w art. 24 oraz art. 25 kpa, w wersji obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji, instytucje wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenia organu miały stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ oraz eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pełnią zatem funkcję gwarancyjną. Z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procesowania" (por. W. Chróścielewski: "Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym" Dom Wydawniczy ABC str. 12 oraz glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 3(12) z 2007 r. str. 137). Nie mogą być zatem pomijane w procesie stosowania prawa. Nie do przyjęcia jest także ich zawężająca wykładnia.
Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 kpa, w wersji obowiązującej do 11 kwietnia 2011 r., jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Bezspornie celem takiej regulacji było uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji lub postanowienia, wydanych przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu (por. W. Chróścielewski w powołanej glosie do uchwały o sygn. akt II GPS 2/06).
W świetle poglądów doktryny, reguła określona we wspomnianym przepisie art. 24 § 1 pkt 5 kpa ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w przepisie art. 127 § 3 kpa, a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji lub postanowienia w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy (tak m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II, s. 221; tak również: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183). Pogląd ten znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (tak. m. in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06, publ. LEX nr 235133; uchwała składu 7 sędziów NSA z 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1507/08, publ. LEX nr 529978).
Na odnotowanie zasługuje, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 20 maja 2010 r. (sygn. akt I OPS 13/09) stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 kpa nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcje Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 kpa w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 kpa.
Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził niejako wyjątek od wynikającej z art. 24 § 1 pkt 5 kpa zasady wyłączenia od udziału w postępowaniu pracownika w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Wyjątkiem takim wedle treści przywołanej uchwały jest sytuacja, gdy decyzję tę wydaje piastun funkcji ministra w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 kpa, tj. przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Jak wskazano w uzasadnieniu uchwały, przepisy prawa przyznają organom administracji publicznej kompetencje do samokontroli własnych decyzji, a to oznacza, że nie można wyłącznie w oparciu o formalistycznie pojmowaną bezstronność pozbawić ministra kompetencji do rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 kpa.
Istotą tej uchwały jest jednak to, iż osobą, której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę jest wyłącznie piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 kpa w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 kpa (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 36/10, wyrok NSA z 22 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1164/10).
W niniejszej sprawie natomiast, autorem zarówno pierwszej decyzji, jak i decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy, jest działający z upoważnienia Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych – Zastępca Generalnego Inspektora A. L., nie zaś sam piastun funkcji – czyli Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych.
Odnosząc powyższe do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2010 r. należy wyraźnie stwierdzić, że pracownik organu upoważniony do działania w imieniu ministra, w żadnym wypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję ministra, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 kpa, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 kpa. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pojęcie pracownika organu administracji publicznej w rozumieniu art. 24 § 1 kpa ma szeroki zakres znaczeniowy, który obejmuje również upoważnionego do działania w imieniu ministra Zastępcę Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych.
W tej sytuacji uznać należy, że wydanie zaskarżonej decyzji, przez tę samą upoważnioną przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 kpa.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 kpa, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 kpa.
Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w razie wystąpienia w sprawie jednej z przesłanek wznowieniowych, określonych w przepisach ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, sąd administracyjny jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., bez względu na to, czy naruszenie to miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy.
Rozpoznając po raz wtóry wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy organ powinien wziąć pod uwagę przedstawioną wyżej ocenę prawną.
Ponieważ uchylenie zaskarżonej decyzji nastąpiło obecnie z przyczyn proceduralnych, to przedwczesne byłoby dokonywanie przez Sąd merytorycznej oceny zasadności zawartych w skardze zarzutów. Kwestia prawidłowości decyzji Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z [...] stycznia 2011 r. stanie się bowiem przedmiotem ponownej kompleksowej oceny w postępowaniu wszczętym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Mając powyższe względy na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji orzeczenia.
Na podstawie art. 152 p.p.s.a. określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, natomiast o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.